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2016年省级养老服务业发展项目绩效评价报告
发布日期:2017-05-17
 

一、项目概述

(一)项目立项

2013年,为积极应对人口老龄化,加快发展养老服务业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发201335号),明确提出到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。2014年,山东省人民政府印发《关于加快发展养老服务业的意见》(鲁政发〔201411号),要求各级政府都要设立发展养老服务业专项资金,支持养老服务业健康发展,省财政对各地养老机构、养老服务信息平台、养老服务人才培养等给予补助。根据省政府的部署要求,自2013年起,省财政设立“养老和养老服务业发展资金—养老服务业发展项目”专项资金(以下简称“养老服务业发展资金”),用于支持全省养老服务业的发展。

(二)项目预算

根据《中华人民共和国预算法》《山东省省级财政专项资金管理暂行办法》(鲁政办发201435号)《省级养老服务业发展专项资金管理办法》(鲁财社201528号)等财政资金预算和管理办法,2016年度山东省养老服务业发展资金预算总额为100000.00万元,资金来自“一般公共预算-老年福利”和“福彩公益金-用于社会福利的彩票公益金支出”,资金重点向社区、居家和农村养老倾斜,对养老机构建设、城市社区日间照料中心和农村幸福院建设开办、养老服务业人才培养等给予扶持。

(三)项目计划实施内容

本项目立项时间为2013年,具体计划由山东省人民政府、山东省财政和民政部门批复。

2016年,省财政养老服务业发展资金安排76607.15万元,共计3016个具体项目,涉及1个省直部门,17个地级市,143个县(市、区)。20163月,省财政和民政部门根据全省需求制定了资金分配方案,201611月,进行了资金清算。资金投向主要为:

1)养老机构补助项目27447.4万元;

2)城乡社区养老设施补助项目23318万元;

3)养老服务人才培养补助项目1412.9万元;

4)“互联网+养老”信息平台建设项目428.85万元;

5)社区治理暨养老服务创新实验区建设补助项目24000万元。

(四)项目组织管理

1. 项目主管部门及职责

本项目由山东省财政厅和山东省民政厅共同管理,具体计划由山东省财政厅社会保障处和山东省民政厅社会福利和慈善事业促进处实施。

财政部门负责制定省级养老服务业资金管理制度,组织预算资金的编制、执行和公开,并会同民政部门制定资金分配方案,及时拨付项目资金,履行财政监督检查职责,同时还参与项目审核、绩效考评等工作。各地市、县(市、区)的财政局,受山东省财政厅直属管理,负责各地市、县(市、区)养老服务业发展专项资金管理工作。

民政部门负责省级养老服务业资金扶持项目日常管理,组织项目申报、审批和公示,对项目资金进行绩效管理,负责资金预算申报和预算执行,按规定公开资金分配方案、分配结果等有关信息,对项目实施全过程监管,保障资金安全高效使用。各地市、县(市、区)的民政局,根据山东省民政局业务指导,负责各地市、县(市、区)的养老服务业专项资金项目管理工作。

2. 项目具体实施流程

1)省民政厅编制省级养老服务业资金年度预算方案和年度项目绩效目标。

2)省财政厅对省民政厅申报的年度预算方案进行审核,编制省级养老服务业资金年度预算草案,并报经省人代会审议批准后执行。

3)省级养老服务业资金采用因素法和项目法相结合的分配方式。其中,对下补助资金,实行因素法测算分配,年初切块下达全部或部分资金,年终或一定任务规划期内根据各市项目审批、资金兑付等情况调整预算;对省本级项目资金,采取项目法进行管理。

4)分配管理程序包括五步骤:省财政厅和省民政厅共同商定对下补助资金分配挂钩因素和指标值及省本级项目工作实施方案。省民政厅根据当年预算安排情况和上年度预算执行情况,提出年度资金分配意见。省财政厅会同省民政厅协商确定省级养老服务业资金分配方案后,由省财政厅负责将预算指标下达各市和省本级预算单位。各地市、县(市、区)财政和民政部门根据项目审批情况将省级补助资金落实到项目单位。各地市、县(市、区)民政和财政部门定期将项目审批情况和资金落实情况报省民政厅、财政厅备案,所报情况作为省里结算省级补助资金的依据。

3. 项目管理制度

山东省财政厅和山东省民政厅共同制定了《省级养老服务业发展专项资金管理办法》(鲁财社201528号)《山东省养老服务业省级专项资金补助项目实施方案》(鲁民201644号)等制度,分别作为本项目的资金管理制度和实施管理制度。

(五)项目绩效目标

山东省人民政府《关于加快发展养老服务业的意见》(鲁政发〔201411号)提出了到2020年山东省养老服务业发展的具体目标,可视为本项目长期绩效目标,具体见表1

1养老服务业发展资金项目长期绩效目标

每千名老年人拥有养老床位数

40张以上

护理型床位占养老床位总数的比例

30%以上

民办和公建民营养老机构占比

85%以上

提供就业岗位数量

100万个

山东省民政厅《关于下达2016年社会养老服务体系建设任务的通知》,提出了2016年度山东省养老服务业发展年度目标,其中主要目标见表2

22016年养老服务业发展资金项目绩效目标

指标性质

资金投向

绩效目标

产出指标

养老机构补助项目

新增养老床位6万张,其中:护理型床位3万张。

城乡社区养老设施补助项目

新建城市社区老年人日间照料中心500处;新建农村幸福院2000个。

养老服务人才培养补助项目

培训养老护理员和养老服务管理人员7000人次,培训老年人及失能老年人家庭护理员100000人次。

社区治理暨养老服务创新实验区建设补助项目

建设社区治理暨养老服务创新实验区18个。

效益指标

经济效益

引导社会力量参与养老服务。

社会效益

形成政府和社会力量共同发展养老服务业的格局。

可持续影响

应对老龄化,满足养老的长期需求。

二、评价基本情况

(一)评价思路             

项目评价以委托第三方的方式,对2016年省财政养老服务业发展资金进行绩效评价。项目绩效评价思路为:按照各资金投向的项目内容和绩效目标分别设计评价指标体系,以主管单位自我评价为参考,第三方机构非现场评价和现场评价相结合的方式对各资金投向分别进行评价,以各资金投向的资金规模及对绩效的影响程度为权重,加权计算出项目的综合得分,再结合行业专家的评价意见,确定项目的绩效评价得分和等级。

(二)评价指标体系

评价指标体系以《财政部关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预〔201353号)中的项目支出绩效评价共性指标体系框架为基础,结合项目的特点和实际情况进行了调整完善,并进一步细化。评价指标体系涵盖项目投入、实施过程、项目产出和项目绩效四个方面,设计了4项一级指标、6项二级指标、19项三级指标,采用百分制的计分方式,其中:项目投入(20分),包括项目立项和资金落实;过程管理(30分),包括业务管理、财务管理;项目产出(20分),包括产出的实际完成率、质量达标率、完成及时率、成本节约率等;项目效果(30分),包括经济效益、社会效益、可持续影响、社会满意度等。

(三)评价标准

评价标准依据养老服务业有关国家法规、政策性文件,财政资金绩效评价有关国家法规、政策性文件,山东省养老行业有关技术标准,养老服务业发展资金管理及项目实施管理的有关制度和文件。

(四)评价方法

项目评价主要采用比较法、因素分析法、专家评议法、公众评判法等方法,通过对绩效目标与实施效果的比较,综合分析绩效目标实现程度,按照评价指标体系进行打分。

(五)评价过程

绩效评价过程包括非现场评价、现场评价、综合分析确定评价结果等阶段。非现场评价阶段,在搜集获取所有项目实施单位的相关文件资料,对资料全面整理分析的基础上,按项目实施单位形成非现场评价结论及得分,进而汇总形成各投资方向非现场评价结论及得分。现场评价阶段,组织相关人员深入项目点,听取项目实施单位对项目实施的情况介绍,通过实地勘察、资料核实、调查问卷等方式,核实了解项目情况,并对照绩效目标和评价指标及标准,对项目实施单位的投入、过程、产出和效果等方面进行分析评价打分。现场评价范围涵盖1个省直单位,17个地级市,36个县(市、区),18个创新实验区,涉及资金45497.39万元,抽查县(市、区)数量占全部县(市、区)总数的比例为25%,抽查资金占资金总额的比例为59%。综合分析评价阶段,对现场评价和非现场评价结果进行交叉比对,运用对比分析法,得出现场评价和非现场评价的差异调整系数,对未开展现场评价的项目评价得分统一调整,确定非现场评价县(市、区)各投资方向的得分。按照资金规模和对绩效目标的影响程度确定投资方向评分在综合评分中的权重,得出项目资金绩效综合评分。

三、评价结论情况

(一)评价综合得分及等次

综合评价认定2016年山东省养老服务业发展资金的综合评分为81.18分,绩效评价等级为“良”。

(二)主要指标得分情况分析

主要指标得分情况见表3

3:主要指标得分情况表

一级指标

三级指标

得分

投入

20分)

项目立项规范性(4分)

4.00

绩效目标合理性(4分)

4.00

绩效指标明确性(4分)

3.35

资金到位率(4分)

3.74

到位及时率(4分)

3.14

过程

30分)

管理制度健全性(4分)

3.89

制度执行有效性(6分)

5.70

项目质量可控性(5分)

4.79

管理制度健全性(3分)

2.94

资金使用合规性(9分)

8.49

财务监控有效性(3)

2.91

产出

20分)

实际完成率(5分)

4.12

质量达标率(5分)

4.04

完成及时率(6分)

4.72

成本节约率(4分)

3.75

效果

30分)

经济效益(4分)

2.02

社会效益(12分)

6.07

可持续影响(8分)

5.48

社会公众或服务对象满意度(6分)

4.03

合计

81.18

从指标得分情况可以看出,投入阶段得分率较高,说明资金保障较好,拨付及时,但部分项目未建成、进度缓慢,影响了资金支出进度,一定程度上影响了本阶段整体得分率;过程阶段得分率最高,体现出主管单位在管理制度、项目质量、资金使用、财务监控等项目过程管理中的有效性;产出阶段因有部分项目未建成或未开办,在产出数量完成率、质量达标率、完成及时率等方面均有不同程度的扣分;效果阶段因部分项目未建成、未开办、未全部发挥应有的功能,影响了经济效益和社会效益的得分率,但是可持续影响和公众满意度得分率较高,说明本项目对未来养老服务业的发展起到引导和推动作用,得到了公众的认可。

从分市统计得分情况可以看出,全省17市得分差距不大,说明养老服务业发展资金在全省各市资金分配合理、管理实施有效,对全省各市的养老服务业发展均起到了扶持和推动作用。

(三)项目取得的成效

山东省养老服务业发展项目围绕不断满足老年人日益增长的养老服务需求,坚持政府引领、社会主办、市场运作,积极支持全省养老服务业发展,实施效果良好。2016年已完成的养老服务业发展项目基本达到预期目标,在支持全省养老服务体系建设,推动养老服务业市场化、产业化、社会化发展,推动养老机构运营转型,创新探索养老服务新模式等方面,起到了引导和示范作用,产生了良好的社会效益和经济效益,群众满意度较高。具体表现在:

1.各级政府综合施策,齐抓共管的局面初步形成。省级养老服务业发展资金带动了地方政府对养老服务业的重视和投入,多地政府出台文件,设立养老服务业配套资金,优惠出让养老用地,融资支持基础建设,采取与城市规划、社区建设、新农村建设等同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用等措施,有效推动了全省养老服务业的发展。

2.拉动社会投资养老服务业,促进了养老服务业发展。2016年省级养老服务业发展专项资金补助项目所涉及的总投资共79.89亿元,其中民办和民营养老机构投资占比80%,有效地引导社会力量参与养老服务,推进了养老服务业市场化、产业化、社会化发展。

3.推动全省养老服务体系建设,社会效益明显。2016年养老机构新增养老床位(不含护理型)3.6万张,新增护理型养老床位1万张,新建城市社区日间照料中心500个,新建农村幸福院2121个,累计培训高级护理员和管理人员7056人次,资助奖励1所设立养老专业高等职业院校。完善了养老服务体系,提升了养老服务质量,改善了老年人的养老生活环境,具有明显的社会效益。

4.推动养老服务业转型升级,探索创新养老服务新模式。2016年养老服务业发展资金鼓励养老机构向医养结合方向发展,推动养老机构运营转型,已开始建设21个社区治理暨养老服务创新实验区,探索养老服务新模式,呈现良好的实验效果和发展势头。

5.社会满意度较高。养老服务业发展资金项目以改善民生为主要目标,通过资助和奖励,推动了养老服务体系的建设,加强了养老服务人才的培养,提高了养老服务水平,改善了全省养老服务业环境,提升了老年人的养老生活质量,从社会调查结果来看,四个投资方向所涉及的调查对象均表示“满意”,社会满意度较高。

(三)项目存在的问题

1.部分已建成养老项目功能作用发挥不充分,存在服务场所闲置现象。评价发现,部分城市老年人日间照料中心和农村幸福院,除休闲娱乐功能利用率较高外,其他如生活照料、短期抚养、健康保健等服务功能未能有效开展。部分已建成服务场所利用率不高,存在闲置现象。

2.部分县(市、区)项目进展较慢导致资金未能充分发挥效益。如因项目建设没有完工和开办不及时等原因,截至20174月现场评价日,尚有40个县(市、区)养老服务体系建设资金未全部支付。又如社区治理暨养老服务创新实验区建设补助资金,因建设项目落实不到位等原因,造成部分资金闲置未发挥效益。

3.个别项目绩效有待进一步提升。主要表现在养老床位入住率不高,存在部分床位闲置的问题;资源配置不平衡现象明显,因城乡差别,公办民办运行成本的差异等原因,造成“一床难求”与“床位闲置”现象并存。

4.民办和民营养老机构占比尚需提高。因投资大、利润低、回收慢、经营风险高等原因,虽然政府鼓励社会力量参与养老,但仍然难以吸引民间投资。

5.养老服务业从业人员数量不足,人员整体素质有待提高。与日益发展的养老服务业和养老产业相比,目前我省养老服务从业者年龄结构偏大、受教育程度低、专业技能低、人员流动性大,人员整体素质有待提高。

五、意见建议

(一)大力推进养老服务业转型升级,提升养老服务水平。建议进一步优化调整补助政策,改革运营补贴发放方式,加大对医养结合机构补助力度,支持城市社区老年人日间照料中心和农村幸福院转型发展,提升养老服务水平。

(二)合理配置养老资源,降低养老床位空置率。建议根据各地养老服务需求合理配置养老机构资源,在考核养老床位数量的同时,扶持和资助已建成养老机构健康发展,通过提高服务质量、合理收费等,降低养老床位空置率。

(三)强化项目跟踪督导,努力提升项目绩效。建议项目主管部门细化、量化年度绩效目标,重视绩效自评价,加强项目申报、建设过程中的监督管理,努力提升项目绩效。

(四)强化项目管理,切实提高资金使用效率。建议进一步加强项目资金管理,加快推进项目建设,按项目建设进度拨付资金,切实提高资金使用效率。

(五)完善民办养老机构扶持政策,提升民办养老机构占比。建议进一步加大政策力度扶持民办养老机构,推进公办民营养老机构改革,大力支持社会力量参与养老产业发展,逐步提高民办和民营养老机构占比。

 

 

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